【检察长快评】焦成千：不起诉要“瞻前顾后”吉林省洮南市人民检察院

2021年4月，少捕慎诉慎押由司法理念上升为国家的刑事司法政策。一年来，全国检察机关坚决贯彻落实，取得明显成效，不捕率、不诉率等核心数据作为晴雨表体现得尤为明显。今年1-3月，全国检察机关不捕率为38.1%，同比增加11.1个百分点；不起诉20.1%，同比增加6.3个百分点。吉林省检察机关不捕率、不诉率高于全国平均水平，白城市检察机关两项数据均处于全省第一位。少捕慎诉慎押刑事司法政策受到学界广泛关注，在全国两会上，代表委员予以较高评价。但由于这项新的刑事司法政策推进力度大、步伐快，一方面，公众还没有从传统的“打击犯罪”观念中走出来，司法标准没有统一，相关机关合力推进的格局尚未形成，理论界更多关注“少捕”、“慎押”的问题，对如何减少审前羁押提出许多新思路和好办法，但对“慎诉”研究较少；另一方面，在检察机关考核机制中，无论是对人的考核还是对单位的考评，都将不起诉率设定为正向激励指标，致使一些地方检察机关片面追求不诉率，简单不诉了之，导致不起诉难以实现“慎诉”的初衷，甚至走向反面，危害检察权，有损检察公信。因此，有必要对“慎诉”进行反思，对不起诉工作进行规范。

检视：“向前走”有必要“回头看”

目前，白城市两级检察机关不捕率和不诉率暂列全省首位，单纯从数字看，我们不但在全省领先，而且已经处于全国前列，在一定意义上说，我们在少捕慎诉慎押的路上迈出了一大步。但存在的问题绝不容忽视。一方面，少捕慎诉慎押还有很大空间，没有做到“能不诉的不诉”。从白城检察机关起诉的情况看，2022年1-3月，法院判处三年及以上有期徒刑的占10.8%，也就是说，检察机关起诉的刑事案件，有近90%法院判处了轻刑；其中，判处不满一年有期徒刑占17.5%,判处拘役的占22.9%，单处罚金的占6.3%。在这近90%的轻刑中，如果犯罪情节轻微、主观恶意较低，通过非刑罚处理方式，可以发挥警示作用，促其认罪悔罪，回归社会，检察机关可以作出不起诉决定。如，判处一年有期徒刑以下刑罚的案件，是否都有必要起诉？在判处拘役的案件中，是否有部分案件可以不起诉？起诉后单处罚金的案件，浪费了司法资源，由行政机关给予相应行政处罚是否可以实现相同或更好的效果？如果是因生活所迫或一念之间的轻微犯罪，因被判处罚金而贴上了犯罪标签，影响本人及家庭成员的生活，无法体现司法善意，不利于减少社会对抗。上述情况反映出“能诉都诉”、不敢用、不愿用、不会用不起诉的问题没有彻底解决。另一方面，“不诉了之”稀释了“慎诉”的效果，甚至留下隐患。2022年前4个月，白城市检察机关不起诉后提出检察意见的只占不起诉案件的14.72%。其中，镇赉县院提出检察意见26件，最少的洮南市院只提出1件检察意见。不批捕后，诉讼程序还在进行中，不捕不当还有救济途径，而不起诉具有终局性，如果不诉了之，效率提高了，司法成本减少了，却可能埋下隐患。一旦检察机关作出不起诉决定，犯罪嫌疑人便完全恢复了自由，不受任何约束地回归社会，犯罪嫌疑人虽然认了罪，但没有体现出“认罚”。试想，如果犯罪嫌疑人在被依法不起诉后，实质上没有受到任何惩罚，而同类没有作犯罪处理的较轻行为，却被行政处罚，如被罚款、吊销许可证或被行政挽留等，这样的结果不但普通百姓感受不到公平正义，相关办案机关也难以接受。如果不起诉后没有给予“足够的惩罚”和警示教育等而再犯罪，特别是再次侵害原被害人的犯罪，检察机关不起诉难辞其咎。因此，片面追求不起诉率，没有做好不起诉的“后半篇文章”，出现“不诉后遗症”，其危害与“构罪即捕”、“一押到底”、“能诉都诉”一样，与少捕慎诉慎押刑事司法政策初衷背道而驰。

瞻前：写好不起诉文章要“意在笔前”

书圣王羲之《题卫夫人笔阵图后》有言：“夫欲书者，先干研墨，凝神静思，预想字形大小，偃仰平直振动，令筋脉相连，意在笔前，然后作字。”意在笔前，是指书法构思在落笔以前。意在笔前启示我们，作任何事情，都要事前做好充分的准备。“慎诉”要求检察机关在作出不起诉时要“谨慎”从事，拟作出不起诉前要充分听取各方意见，评估起诉必要性，做到成竹在胸。

瞻前，要深刻认识“慎诉”的制度和法理基础，坚定前行的自信。“慎刑”思想有中国传统文化的基因，少捕慎诉慎押是新中国一贯的刑事政策导向，是刑事犯罪生态变化的必然选择。正如樊崇义教授所言，少捕慎诉慎押刑事司法政策的价值功能是“三个有利于”，即有利于强化人权司法保障，有利于修复被破坏了的社会关系，促进社会和谐稳定，有利于节约司法资源。2018年，刑诉法修改确立了认罪认罚从宽制度，刑事诉讼模式由对抗型向协商型转变，为少捕慎诉慎押创造了诉讼程序依据。近年来，实体法上新设轻罪，科学界定轻罪与关联重罪的边界，体现了国家对犯罪治理轻型化的鲜明态度，为少捕慎诉慎押提供了实体法基础。如刑法修正案（十一）增设的妨害安全驾驶罪，避免了殴打司机、抢控方向盘类案件以其他危险方法危害公共安全罪处以重刑；对提供工具、技术、中介证明等帮助型犯罪从共犯中分离出来，对帮助行为依法认定专门的轻罪名，体现区别对待、罪责自负的刑法精神，为适用少捕慎诉慎押创造了条件。

不起诉制度是人类司法文明发展的产物。从刑事司法发展规律来看，人类刑事诉讼发展史上，人们曾普遍认为，有罪必诉是法律面前人人平等和报应刑的体现，因此，各国普遍实行起诉法定主义；随着社会文明和法治进步，人们对犯罪现象的认识逐步深化，产生了起诉裁量主义，即对刑事案件并非构罪必诉、有罪必罚，而要根据案件具体情况以及公共利益的考虑，对即使符合起诉条件，但没有必要起诉的案件作出不起诉决定。从世界范围看，纯粹的起诉法定主义已被起诉裁量主义取代，出现了相对不起诉、附条件不起诉等不起诉形式。我国刑事诉讼法规定了法定不起诉、存疑不起诉、相对不起诉、特殊不起诉及附条件不起诉等五种不起诉类型。“慎诉”，主要适用于相对不起诉。

瞻前，要深刻理解“慎诉”的适用标准，审查“起诉必要性”。“慎诉”是检察机关依法行使起诉裁量权，对符合法定条件的刑事案件充分适用相对不起诉，发挥审查起诉的审前把关、分流作用。相对不起诉的标准是犯罪嫌疑人的行为构成犯罪，但犯罪情节轻微，依刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚。南京市建邺区检察院副检察长李勇从责任刑、预防刑和公益利益三个维度提出“慎诉”的实质审查标准。全国检察机关十大业务系列教材《刑事检察业务总论》中，列举了相对不起诉五个方面具体适用标准：（1）社会危害性大小。审查是否严重危害国家安全、社会公共安全、社会经济秩序和社会公共管理秩序；是否产生了恶劣的社会影响；是否造成了严重的危害后果。（2）犯罪嫌疑人的人身危险性和再犯罪的可能性。审查有无前科劣迹，是惯犯还是偶犯，案发前的一贯表现，犯罪动机、目的、手段；是否有逃匿行为，是否伪造、毁灭证据、干扰证人作证等逃避法律制裁的行为。（3）是否悔过自新。审查是否有自首、立功情节，是否自愿认罪认罚，是否赔礼道歉、积极赔偿损失，获得被害人谅解。检察实践中，即使轻微刑事犯罪，被害人不谅解，特别是因被害人要求给予明显不合理的高额赔偿，导致无法和解，符合相对不起诉条件的，检察机关依法可以作出不起诉决定。（4）社会公共利益考量。审查是否会提高预防某一类犯罪的成本和难度，是否会造成严重的社会影响，是否有利于化解社会矛盾、促进社会和谐稳定。（5）犯罪情节轻微。审查案件的具体情况：犯罪嫌疑人有无前科劣迹、是否是惯犯、社区一贯表现、犯罪动机、手段、侵害对象、损害后果、退赃退赔等因素。审查刑法及司法解释的相关规定：是否有犯罪预备、中止、防卫过当、避险过当、从犯、胁从犯、重大立功等从轻、减轻及免除处罚条款。处罚的必要性：综合各种情节，从犯罪预防的角度考量不起诉是否能够对犯罪嫌疑人起到应有的警示教育作用，杜绝再犯。在推进企业合规工作中，要借助“外脑”，邀请专家对涉罪企业合规提出“专业意见”，更有利有将企业合规做细做实。总之，检察机关要秉持客观公正立场，坚持起诉法定主义和起诉便宜主义相互补位与配合，充分运用起诉的积极公诉权和不起诉的消极公诉权，根据案件事实、犯罪情节以及犯罪嫌疑人的具体情况，对主观恶劣、严重危害社会的犯罪嫌疑人坚决追诉，对不起诉更有利于维护公共利益和犯罪嫌疑人、被害人的合法权益，有利于促进经济社会发展和修复社会关系，无起诉必要性，则应作出不起诉决定，更好地实现政治效果、法律效果和社会效果。

瞻前，要把公开听证作为不起诉案件的“前导程序”，做到“应听证尽听证”。听证一词最早源于英国古老的“自然公正原则”，即任何权力都必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见。听证制度要求任何机关在对当事人作出影响其权利的决定之前，应该为其提供一个申辩的机会。检察听证是新时代检察机关转变司法理念、改进办案方式、接受外部监督的制度创新。《人民检察院审查案件听证工作规定》要求，检察机关拟不起诉案件，在认定事实、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重大社会影响，需要当面听取当事人和其他相关人员意见的，经检察长批准，可以召开听证会。张军检察长指出：“公开听证有社会上、政治上、法律上的好效果，既锻炼了办案人员的能力、提升了水平，又体现了公正，也有助于息诉，同时是对法治的宣传，让更多的人了解、理解和支持检察工作，应进一步做好。”实践中，一些地方检察机关对拟作不起诉决定的案件，没有做到“应听证尽听证”，刑事和解不起诉占比较小，2022年前4个月，白城市检察机关作出不起诉决定前进行听证的占13.96%，刑事和解不起诉只占10.57%。虽然公安机关没有复议复核，被害人也没有申诉或起诉，但潜在的隐患不容忽视。

公开听证是“检察机关的庭审”。检察机关拟作出不起诉决定，邀请犯罪嫌疑人及其律师、被害人及其诉讼代理人、侦查人员、人大代表、政协委员、人民监督员等第三方人士担任听证员，就事实认定、法律适用和案件处理等听取意见，有利于检察机关兼听则明，提升不起诉决定的准确性；在不起诉决定前充分听取各方意见，让利害关系人接受检察机关不起诉决定，减少申诉、复议及复核；通过依法公开审查，将检察机关认定的事实、法律适用及不起诉的具体理由和依据公开化，可以让人民群众了解案件进展情况及不起诉决定作出的过程，有利于消除人民群众的疑虑，增强检察公信；公开听证可以让被不起诉人充分感受到司法的严肃性，切实起到警示教育作用，促进悔过自新，最大限度减少社会不稳定因素，也能以案释法，提升全社会的法治意识和法治观念。

在公开听证实践中，要对拟不起诉案件开展公开听证风险评估，研判分析公开听证可能带来的信访风险和舆情风险，做好防范化解预案。鉴于“案多人少”的实际，一案一听证确实困难，要丰富公开听证的方式，如可采取一案一听证与多案集中听证、个案听证和类案听证相结合等听证方式，以节约司法资源，提高听证实效。今年一季度，大安市办理了多起农民骗取涉农补贴案，拟作出不诉决定前，就可以多案集中公开听证。要大力推广简易听证，也可把听证会开在乡镇、村屯、社区、居民委员会，以实现检察听证最低成本、最大收益、最高效率、最佳效果。要把拟作出不起诉决定公开听证纳入检察人员考核，通过考核的“指挥棒”作用，确保“应听证尽听证”。要坚决避免追求听证数量的唯数字论和走过场的形式主义，以公开听证的高质量，助力作出不起诉决定的好效果。

顾后：写好不起诉的“后半篇文章”

实践中，检察机关作出的不起诉决定，很少有不符合刑诉法规定的情况，但是纸面上无懈可击并不等于实践效果完美无缺。如果简单不诉了之，机械套用法条、司法解释，最终作出的不起诉决定群众难以接受，就可能出现一系列社会问题，不符合“慎诉”精神，更难以实现少捕慎诉慎押刑事司法政策的价值。

顾后，要做好“处罚必要性”审查，做到罚当其罪，修复被损害的社会关系。要强化轻罪不是无罪，更不是无辜，不起诉不等于无责任，可依法轻处但决不能姑息放纵等理念，对每一起拟做不起诉的案件进行“处罚必要性”审查。2019年修订的《人民检察院刑事诉讼规则》第373条规定，人民检察院决定不起诉的案件，可以根据案件的不同情况，对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。对被不起诉人需要给予行政处罚、政务处分或者其他处分的，经检察长批准，人民检察院应当提出检察意见，连同不起诉决定书一并移送有关主管机关处理，并要求有关主管机关及时通报处理情况。第375条规定，人民检察院决定不起诉的案件，需要没收违法所得的，经检察长批准，应当提出检察意见，移送有关主管机关处理，并要求有关主管机关及时通报处理情况。实践中，一些地方检察机关探索出成功做法，值得学习借鉴。镇赉县院2021年10月以来，共作出相对不起诉41件53人，对53名被不起诉人通过训诫、向相关行政机关提出行政处罚检察意见等，有效防范被不起诉人重新犯罪，修复被损害的社会关系，取得了较好效果。各院要立足本院实际，按照刑事诉讼规则的要求，借鉴先进经验，因案因人施策，以罚促改、以罚促和，多管齐下，实现最佳的社会效果。

——“不起诉+行政处罚”。做好刑行衔接，对行政机关提出检察意见，建议给予被不起诉人以相应的行政处罚，并跟进监督落实情况，避免出现较轻行为被罚款、吊销许可证、行政拘留等行政处罚，而同类较重行为因不起诉而逃脱法律制裁问题的发生。

——“不起诉+检监对接”。对被不起诉人为公职人员，需要给予党政纪处分的，检察机关在作出不起诉决定后，提出检察意见，连同不起诉决定书一并移送纪检监察机关或其所在单位党组织处理。镇赉县院与纪检监察机关建立检监对接机制，对被不起诉的公职人员跟进党政纪处分。如县税务局干部马某某交通肇事犯罪作出不起诉决定后，镇赉县院召集涉案人所在单位领导、公安侦查人员，对涉案人进行训诫，向税务机关提出检察意见，给予被不起诉人以党政绩处分，税务机关将处理情况向检察机关通报。再如，对涉醉驾的党员被不起诉人牟某某，邀请公安侦查人员、值班律师，对其进行训诫，促其反思反省，增强法治意识，同时向纪检监察机关送达检察意见书，由纪检监察机关给予被不起诉人牟某某相应党纪处分。

——“不起诉+追赃挽损”。把赔偿、退赃作为相对不起诉审查的必审事项，根据退赔、退赃的数额和主动程度以及对损害结果所能弥补的程度，作出是否不起诉决定，最大限度降低受害人的经济损失。

——“不起诉+公益诉讼”。检察机关在办理不起诉等刑事案件中，发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护等领域负有监管责任的行政机关违法行使职权或不作为，侵害国家利益或社会公共利益的，刑事检察部门可将案件线索移送公益诉讼检察部门，由公益诉讼检察部门向相关行政机关提出检察建议，督促其履行职责，对行政机关经检察建议督促仍没有依法履行职责，国家和公益利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼，形成“四大检察”协调发展格局，促使由“我管”向“都管”的转变。2021年10月以来，镇赉县院对多起非法占用农用地类案件作出不起诉决定后，公益诉讼检察部门共向相关行政机关发出检察建议11件。

——“不起诉+司法修复”。如破坏林地罪、非法占用农用地罪、盗伐、滥伐林木罪等不起诉后，对被不起诉人采取责令补种复绿、修复被破坏耕地等恢复原状的司法修复措施，并对修复成果进行验收，最大限度地将损毁环境恢复到原状。

——“不起诉+严肃训诫”。检察机关对被不起诉人，在一定范围内召开训诫会，当场宣读不起诉决定书，指出被不起诉人行为的刑事违法性和社会危害性，剖析其犯罪行为的严重性，警示其再次犯罪的法律后果，并在律师、监护人、亲属、居民、村民等的见证下，让被不起诉人签署训诫书，责令其具结悔过、赠礼道歉、赔偿损失。

——“不起诉+社会服务令”。社会服务令起源于英国，最早作为一种刑罚。目前，英国等国将社会服务令作为刑罚使用，芬兰等国将其作为刑罚的替代措施，中国香港将其作为一种考察程序。我们既可以把社会服务令作为不起诉的考察程序使用，也可作为不起诉后的“惩罚”措施。通过“社会服务令”，责令被不起诉人在一定时限内完成管理交通秩序、参与社区义务服务、慈善捐款等一定量的社会公益服务，使其在公益服务中反思自己的罪行及对社会的危害，并在公益服务中修复被犯罪侵害的社会关系。如对危险驾驶罪和交通肇事罪被不起诉人，在刑事处罚与行政处罚有效衔接的同时，可以探索适用“社会服务令”，实行一定期限的交通志愿服务，作为不起诉的考察内容或作为不起诉后的“惩罚”措施，以加强对其的教育矫正。

——“不起诉+社会矫治”。建立针对未成年人被不起诉人社会矫治机制，联合工商联、青年志愿者协会和未成年人关爱帮教组织，根据涉罪被不起诉人未成年人案件情况及身心状况，以社矫工作人员、社区干部、社工等为帮教主力，开展就业指导、技能培训、思想教育、心理疏导等跟踪帮教活动。

——“不起诉+赔偿保证金”。对轻微刑事犯罪嫌疑人有赔偿意愿且有赔偿能力，但因被害人或其法定代理人、近亲属的诉求没有得到满足、或因双方矛盾激化等原因而未能达成和解协议，犯罪嫌疑人主动表明赔偿意愿，并向公证机构或相关单位缴存一定数额的赔偿保证金后，检察机关可以对其作出不起诉决定。镇赉县院针对不起诉占比较大的非法占用农用地类案件，为确实保障被非法占用的林地、草原能够得到有效恢复，建立“补植保证金”制度，把是否缴纳补植保证金及签订补植承诺书作为认罪认罚表现及不起诉的考量条件之一。对有缴纳保证金意愿的涉案人，检察机关主动履职，积极协调乡镇政府及林业部门，由村民委员会先行代收保证金，待被不起诉人补植完毕后，由林业部门验收，验收合格后退还保证金，对无能力实施补植的，由镇村两级使用缴纳的保证金进行有效补植。2021年10月以来，镇赉县院共对15件非法占用农用地案作出相对不起诉决定，被不起诉人合计缴纳补植保证金71000元。

——“不起诉+法治宣传”。通过实行不起诉公开宣布等形式，以群众身边人、身边事以案释法，起到剖析一案、教育一片的社会效果。

以上列举的10个“不起诉+”，不可能完全穷尽，各院要结合本地情况单独适用或一案多用，也可以探索新的更有效方式。“不起诉+”的工作，有些需要做在不起诉决定之前，有的需要不诉后落实或持续跟进，以实现更好的政治效果、法律效果和社会效果。

顾后，要建立不起诉案件效果评价机制。检察机关可以组织人大代表、政协委员、人民监督员对一个时期办理的不起诉案件，通过查阅卷宗材料，从事实认定、证据采信、起诉必要性审查、文书制作、非刑罚处罚措施衔接等方面进行系统评查，借助外力发现问题、督促整改。如江苏省南通市通州区检察院邀请3名人民监督员担任评查员，对166件“醉驾”不起诉案件开展专项评查，发现26份建议给予行政处罚、政务处分的检察意见未得到有效落实。该院听取人民监督员评查意见后，认为行政执法与刑事司法的衔接不力，是造成刑罚威慑力不足、被不起诉人再犯罪的重要原因，而检察机关对行政执法机关的监督刚性不够。人民监督员建议将专项评查情况形成调研报告，向人大常委会汇报，借力督促行政执法机关有效落实检察意见。人大常委会作出规范醉酒型危险驾驶案件不起诉后非刑罚处罚措施衔接的监督建议，并与多家单位达成对“醉驾”案件被不起诉人适用训诫、社区服务、交通志愿服务等多元化惩罚矫治的共识。

可组织刑事检察、检务督察和案件管理部门联合对做不起诉案件进行回访，征求相关单位和组织意见，督促被不起诉人落实已承诺的责任，听取被害人的声音，监督检察意见的落实。案管部门要对不起诉案件质量进行评查，对不起诉工作中出现的新问题及时研究解决，确保“慎诉”不走偏，实现不起诉的目的。

顾后，要做到把握细节、张驰有度、稳妥推进。少捕慎诉慎押决不是不捕不诉不押，强调“慎诉”，决不是不诉率越高越好。要全面掌握刑事犯罪的新形势、新特点、新趋势，全面、客观、实事求是地把少捕慎诉慎押刑事司法政策落实到检察机关办理的每个具体的刑事案件中，切实做到“能不诉的不诉”。如果一个时期严重刑事犯罪上升，检察机关不能因片面追求不诉率，对该起诉的不起诉，而是严厉打击不手软；同时，也要立足犯罪生态的变化，特别是轻型犯罪持续上升的实际，加大不起诉的适用，提升不诉率。在开展检察宣传，讲好办案故事时，要针对不同的受众，以群众能够听得懂的语言和方式释法说理，特别是要讲清楚为什么不起诉、不起诉的理由和根据以及检察机关履职情况等，形成全社会推进少捕慎诉慎押的合力和共治的效果。

总之，不起诉的“瞻前顾后”，其核心要义是“慎诉”，决不是畏首畏尾、举足不前，而是在从容把控之下的稳扎稳打、勇毅前行，确保在贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策的路上行稳致远、走在前列。

来源：白城检察